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【讨论】城镇污水处理项目采用PPP模式的回报机制分析

  近年来,城镇污水处理项目采用PPP模式运作的案例越来越多,随着PPP模式的推广,以及财政部、发改委等部委发布更多的关于PPP模式推进的政策文件,PPP运作愈加趋于规范化。在最新的形势下,财政部发布了《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》(财金[2016]90号),文件要求在垃圾处理、污水处理等公共服务领域,项目一般有现金流,市场化程度较高,PPP模式运用较为广泛,操作相对成熟,各地新建项目要“强制”应用PPP模式,中央财政将逐步减少并取消专项建设资金补助。在现实操作过程中,关于污水处理PPP项目的回报机制问题,尚且存在不同的声音。至于城镇污水处理PPP项目采用传统的政府付费回报机制,还是按照最新的PPP精神采用使用者付费甚至可行性缺口补助的回报机制,学者众说纷纭。本文旨在抛砖引玉,从政策和实操的角度进行阐述,期待更多的熟悉财政体系和污水处理行业的专业人士给予积极探索,为当前污水处理行业及PPP运作指明方向。

  根据财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金[2014]113号)等相关文件,PPP项目回报机制主要说明社会资本取得投资回报的资金来源,包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。其中使用者付费(User Charge),是指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务。可行性缺口补助(ViabilityGap Funding),是指使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报,而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式,给予社会资本或项目公司的经济补助。政府付费(Government Payment),是指政府直接付费购买公共产品和服务,主要包括可用性付费(Availability Payment)、使用量付费(Usage Payment)和绩效付费(Performance Payment)。

  目前污水处理新建项目“强制”采用PPP模式运作,结合污水处理类项目特许经营的运作经验,污水处理类项目通常采用政府付费的回报机制。现阶段,财政部引导PPP项目挖掘“经营性收入”,减轻财政负担,各地正在逐步探索污水处理类PPP项目实现可行性缺口补助或使用者收入的回报机制。在实际操作中,项目的核心边界条件严格限制了项目回报机制的选定,而各地差异化的污水处理项目又存在着个例的情况。PPP项目的回报机制的设定直接影响政府承担的付费责任,而无形之中关系到政府的负债,进而影响当地的财政支出。倘若一味的按照传统的政府付费模式进行运作,则与当前财政部门推广PPP时提出的优化财政支出结构、减轻财政支付压力的初衷相违背;若违背市场规律强行确定可行性缺口补助或使用者收入的回报机制,则无形之中加大项目投资者风险、增加了项目失败的风险。

  我国在尝试政府和社会资本合作的道路上进行了长久的摸索,自1995年国家计委确定首批试点BOT项目(如成都自来水六厂、上海大场水厂、长春汇津污水处理厂等项目),开始尝试水务项目投资多元化,2002年建设部印发了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》的通知(建城[2002]272号),明确鼓励社会资金、外国资本采取独资、合资、合作等多种形式,参与市政公用设施的建设,形成多元化的投资结构。对供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理等经营性市政公用设施的建设,应公开向社会招标选择投资主体。自此,污水处理行业的政府和社会资本合作正式进入全面发展阶段。

  为规范地方政府性债务管理以及BOT等特许经营类项目的管理,国务院于2014年发布了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号),随即财政部发布《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金[2014]113号)、国家发改委也发布了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724号)等文件,伴随着各部位规范性文件的下发,PPP深入实施并成为污水处理项目的首选模式和“必选”模式。2017年7月21日,国务院法制办对外公开发布了《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(征求意见稿)》进行广泛征求意见,相信不久的将来,PPP的运作在立法的背景下更加规范。

  根据相关政策文件,PPP项目回报机制主要包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费三种方式。

  在实际操作中,污水处理PPP项目采用使用者付费的回报机制的屡有出现,笔者认为这仅仅是个例。鉴于污水处理属于基础设施建设领域,常规属于“微利保本”的状态,而且直接向用户收取污水处理费的机制尚未健全。笔者认为,产业园类污水处理PPP项目可以尝试采取使用者付费的回报机制,项目核心边界往往是排污单位较为单一或固定、污水处理的难度较大、排污成本较高、排污单位自行处理后排入市政管网或自行处理直排的费用较高。在此背景下,由第三方社会资本投资建设污水处理PPP项目,直接设立专管接收服务区域内污水,并直接向各排污单位收取污水处理服务费,服务单价可以统一议价也可以单独议价。

  在操作可行性上,对于当地政府部门来说不需要财政投资和财政补贴就解决了当地水污染治理的问题,便于继续招商引资;对于已入驻或拟入驻的生产单位而言,节省了自身污水预处理的投资和管理成本,降低了对外排污指标不稳定的风险;对于PPP投资单位而言,面临的收费单位较为固定和单一,经营收入相对有保障,直接处理高浓度原水,充分发挥社会资本的技术优势,整体上节省投资获取合理利润。

  对于常规的综合污水处理厂而言,不具备对排污单位收取污水处理费的有效机制,且收取的污水处理费一般很难能够满足PPP投资单位的成本回收和合理利润需求,大量采用使用者付费回报机制的可行性较小。

  伴随着国内水资源短缺的问题愈加突出,以及污水处理技术的进一步发展,污水处理厂的中水利用正逐步的被社会所接受。中水一词从20世纪80年代初在国内叫起,现已被业内人士乃至缺水城市、地区的部分民众认知。“中水”起名于日本,“中水”的定义有多种解释,在污水工程方面称为“再生水”,工厂方面称为“回用水”,一般以水质作为区分的标志。其主要是指城市污水或生活污水经处理后达到一定的水质标准,可在一定范围内重复使用的非饮用水。

  根据最新的行业政策,新建污水处理厂往往配套中水回用设施,但是由于中水回用的推广程度以及人民群众的认可程度尚处在观望阶段,中水的利用未得到大面积的推广,但是应用于道路浇洒、园林绿化已屡见不鲜。倘若污水处理PPP项目同步建设了中水回用设施,就形成了对外销售及收费的渠道,项目公司通过自身经营能够获得中水销售的收入,符合财政部可行性缺口补助的情形。笔者认为,当前我国北方地区面临着水资源短缺的局面,随着社会大众认知能力的提高以及中水技术的提高,中水利用的推广长远来看是利好,未来污水处理PPP项目能够获得经营收入是一种趋势。

  在执行落地的污水处理类PPP项目中,除上述两种情况外大多数采用了政府付费的回报机制,笔者认为当前财政体系及市场环境下,政府付费仍然是主流之选,尽管有加大当地政府财政压力之嫌疑,但受限于当前的政策环境,且污水处理属于典型的“按使用量付费”更不会放大当地财政压力。

  有学者认为,综合污水处理PPP项目操作中,随着自来水水费一并征收的污水处理费应当作为项目公司的经营收入,以此项目回报机制即变更为可行性缺口补助,也有效避免了财政压力的嫌疑,更是规避财政部要求PPP项目累计政府支出不能超出当地一般公共预算支出10%红线的限制。但笔者认为这种做法缺乏政策依据支撑,政策风险较大,对于PPP投资单位而言风险过大,加大项目失败风险,主要依据如下:

  (1)根据《财政部PPP项目合同指南(试行)》(财金[2014] 156号),第三章第一节,“使用量付费(Usage Payment),是指政府主要依据项目公司所提供的项目设施或服务的实际使用量来付费。实践中,污水处理、垃圾处理等部分公用设施项目较多地采用使用量付费。”明确污水处理PPP项目采取政府付费中的按使用量付费。

  (2)根据行业特点,当前污水的直接排放者按照相关规定缴纳污水处理费,根据《污水处理费征收使用管理办法》(财税[2014]151号),第四条“污水处理费属于政府非税收入,全额上缴地方国库,纳入地方政府性基金预算管理,实行专款专用”,该部分污水处理费纳入政府预算体系,不宜作为项目公司的经营收入。

  (3)根据 《中华人民共和国预算法》(2014年修订版),已经明确税收和非税收入的使用差别,税收用于一般公共预算,而非税收入纳入基金预算管理。根据《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》(国发[2014]45号)政府预算体系分为:一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算,他们是完整、独立的。

  笔者认为,不管是财政预算结构的因素上,还是实际运作中的难度问题,直接对排污者征收的污水处理费都不宜直接作为项目公司的经营收入,在不具备中水销售及极端个例的情况下,当前政策环境政府付费是最适宜的。倘若一味的迎合更改,无疑会打击社会资本的投资热情,也为当地政府在实际执行过程中带来了政策隐患(一旦征收的污水处理费“作为”项目公司的经营收入,而按照规定又属于预算管理,如何对上级审计或督导部门说明……)。

  在PPP运作中,政府部门应当扮演的角色非常重要,在运作过程中,应当发挥如下三种作用:一是明确核心边界,创建积极向上的竞争及合作市场。二是规范化操作,制定相关行政细节,严格按照国家顶级设计的政策文件执行,学习最新的政策导向并积极实践。三是加强履约行为意识,通过合作关系确定全生命周期的责权利,不能因为人员的调动而影响项目的进展。针对污水处理PPP项目回报机制的选择和项目规范化成果运作,笔者从制度、监管、合同等角度提出如下建议:

  在项目核心边界的设置时,应充分考虑项目本身的特点、项目所在地的实际情况,合理设置项目内容及合作模式,在项目产出标准、应急处置、临时接管和提前终止、合同变更、合同展期、项目改扩建等方面进行科学设计,必要时可征求潜在社会资本的意见,确保项目的吸引力。

  随着国务院关于《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(征求意见稿)》的发布,PPP模式运作进入规范阶段,建议项目组织单位加强政策学习,积极学习最新的文件精神,与现有法律法规合理匹配。

  PPP项目合同是PPP项目全生命周期内合作双方确认责任、风险最重要的依据,要充分利用有关部委发布的合同示范文本,合理设定条款。在回报机制的选定上,结合核心边界情况,可设定好变更的情形。

  合理的监管管理体系是PPP项目成功执行的关键因素,监管的结果应当反作用于项目的合同体系。如项目公司自主开发了可取得经营收入的渠道,需经政府方同意后方可执行,在此情况下,政府的付费责任要相应调整。

  污水处理新建项目采用PPP模式即将成为一种常态,PPP模式的运作也正在逐步规范,作为项目核心问题的回报机制应当作为一个重要的点去论证。笔者本着保守的态势从当前法律法规的基础上进行阐述,但从发展的角度看,污水处理PPP项目的回报机制未必是一成不变的,合作期内存在变更的可能性。期待国家立法层面提供更多的政策支持文件,也期待更多市场反应为这一课题提供最精确的答案。

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