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浅谈城市轨道交通项目审计中的常见问题及应对思路

  随着经济发展和城市化进程的加速推进,城市交通压力不断增大,城市轨道交通系统(包括地铁、轻轨以及现代有轨电车等)凭借其运量大、准时、环保等优点成为解决大中型城市公共交通问题的首选方案,城轨建设成为近些年社会各界关注的热点,也成为政府投资审计的重点。笔者从审计实践出发,尝试对城市轨道交通项目工程审计中存在的常见问题及相应的审计方法进行了归纳总结,与审计同仁交流探讨。

  (一)概算执行方面。城轨项目不同于城市中一般的房建、道路、桥梁等其他项目,其线路一般都比较长,跨越多个行政区,而且规划的线路方案经常会调整,很容易出现概算外项目或费用挤占项目建设资金的情况。如建设单位将概算批复外的项目周边房屋建筑、市政设施等附属工程列入项目结算,这些工程看似和项目有关,其实通常不在概算批复范围内,大多是建设单位自行增加或者后期方案调整等原因增加但又没办理报批手续。此外,由于城轨项目建设和运营往往由同一个业主单位负责,业主单位将属于运营期的一些保险、服装等费用列入项目建设期成本,从而挤占项目建设资金。

  (二)成本控制方面。城轨项目投资额巨大、建设周期长、施工工艺繁杂、涉及专业多,项目成本控制难度大。工程量计取不合理、定额套用不合理、单价计取不合理、变更签证计取不合理、勘察设计费、监理费等二类费计取不合理等问题时有发生。此外,由于部分项目前期决策和基本建设程序不规范,容易造成后期大量工程变更。如有的工程在施工图出具后,发现因勘测单位测量的原地面高程误差较大,与现场实际情况不符,需调整地面标高,增加投资;少数工程甚至在完工后再调整设计方案,出现反复施工,造成项目投资大幅增加,既浪费了国家资金,又难以保证工程质量。

  (三)质量安全方面。城轨项目专业性强、质量要求高、社会影响大,质量安全是项目建设的首要前提。但是在部分项目的非主体工程中依然存在不按图纸要求施工、偷工减料等质量安全隐患。例如防水涂料规格型号及用量不满足设计要求,车站钢结构出入口装修龙骨使用的镀锌钢板及角钢厚度、屋盖铝单板厚度小于设计要求、电力管线临时迁改工程中使用的电缆直径规格低于设计要求、车辆的出入口处与站台边缘与之间的缝隙距离大大超出设计要求等。同时,城轨项目参建的施工单位众多,违法转分包现象也比较普遍,给工程质量安全留下了诸多隐患。

  (四)招标投标方面。城轨项目参建单位众多,划分的标段也多,应招标而未招标、串通投标、先进场后招标、虚假资料骗取中标等问题比较突出。部分项目,建设单位以项目工期要求紧为借口,随意简化甚至刻意规避法定招投标程序,造成应招未招、虚假招标;投标单位为了谋求中标而采取诸如围标串标、编造虚假业绩等违法手段;评委评标不公正,存在对特定投标人无依据打高分,或者对部分投标人无依据废标等情况。这些问题的存在使招投标过程流于形式,严重影响招投标活动的公平公正,也可能滋生相应的腐败问题。

  针对城轨项目特点,笔者认为,审计适宜采取“全面覆盖、重点突破”的方式,找准审计的关键环节和重要内容。

  城轨项目长度一般都有二十公里左右,长的有三、四十公里,穿越多个区,设置站点数十个,这就要求审计人员特别是主审对项目批复的线路走向、地理位置、站点布置、红线范围、概算内容组成等项目基本情况要有整体的把握和充分的了解。同时要深入分析概算明细,了解概算编制规定和办法,并弄清建设期与运营期的分界点,依据财务准则和制度判断列入建设成本的费用是否合理。这样就可以比较清晰地辨别是否存在概算外建设项目以及概算外费用挤占项目建设资金的情况。

  城轨项目成本控制涉及面广、涉及环节多,可采取查看项目资料、现场踏勘等形式,对工程造价、二类费用的结算情况进行排查。针对排查发现的重点问题,通过查看送审结算资料、定额分析、财务资料分析、市场询价、类似工程对比等方式,进行深入研究复核。重点强化对变更签证的审核,坚持以合同为依据,在审核签证工作量的同时,更要分析签证的必要性、有效性、真实性和合规性,对于高估冒算、变更签证计取不合理等问题,及时协调有关方面实事求是加以纠正。

  城轨项目的主要工程内容大多埋在地下或者架在空中,不易复核。可采取工料分析和现场踏勘相结合的方式,一方面对施工单位财务资料中反映实际购买的主要工程材料的规格、型号、用量进行统计,然后与工程图纸要求及工程结算中反映的相应材料的规格、型号、用量进行对比,判断是否存在不按图纸要求施工、偷工减料等质量安全隐患。另一方面,对于车辆段、停车场、车站及出入口等位于地面上或者容易直接观察到的工程内容,可以在现场踏勘过程中与图纸要求进行对比复核,同时要特别注意观察现场存在的破损、维修或者构件尺寸离谱等异常等情况。对于转分包问题,应对重点施工单位的分包合同进行审核,查看其中是否存在将工程分包给个人或者不具备资质的单位实施、分包再分包、将主体或者主要工作内容支解发包等情况,同时可以借助工商信息查询平台、建筑市场监管服务平台等大数据网络平台对相关单位的业务范围及资质情况进行查询,最终查证真实情况。

  针对不同类别的招投标资料,应分别采取不同的方式进行审查。一是对于招投标资料比较齐全的标段,可就重点标段的投标文件从技术标、商务标、投标函、投标保证金等方面进行抽查,查找是否存在不同投标人的投标文件异常一致或者投标报价呈规律性差异等串通投标的情形。二是对于能收集到电子版投标文件的标段,可以通过电子文档的属性资料,查看不同投标人电子版投标文件属性中的“作者”或“最后一次保存者”是否被修改成相同的名称,判断是否存在不同投标人的投标文件由同一单位或者个人编制的串通投标的情形。三是对于难以从投标文件找到确凿的串标证据或者投标资料不齐全的标段,审计人员可以借助工商信息、社保信息等大数据平台对相关人员的身份信息进行查询,判断是否存在不同投标人委托同一单位或者个人办理投标事宜的串通投标的情形。四是通过监理规划、监理大纲、监理会议纪要、监理日志及旁占记录、施工日志、材料检验及隐蔽验收等保证资料、变更签证、会议纪要、分包合同、工程款支付等资料,查看施工和监理单位的有关工作记录时间是否在开标时间之前,从而判断是否存在先进场、再招标的问题。

  城市轨道交通项目系统庞大复杂、建设周期长、施工难度大,其中存在的问题也比较多,由于篇幅和笔者经验水平所限,本文仅对上述的一些主要问题进行了初步的粗浅讨论,对于合同管理、征地拆迁管理、信息系统管理、运营管理等方面的诸多常见问题暂未展开讨论,待以后有机会再对城轨项目进行更深入更广泛的研究和探讨。

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