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王夙:应尽快确定“电子烟”的法律属性并将其纳入监管

  1月28日,《深圳经济特区控制吸烟条例(修订征求意见稿)》在市人大常委会网站上公开,向公众征求意见。这次《修订征求意见稿》明确对电子烟说“不”,将条例所称的“吸烟”概念扩大为——使用电子烟或者持有点燃的其他烟草制品。今后,电子烟将正式拉入深圳控烟的“黑名单”。(澎湃新闻 2月13日)

  2018年4月,全国规模最大的电子烟展在深圳举行。该次会展吸引了近1500家品牌商和近5万名观众参展,展示了电子烟市场的发展规模与未来潜力。与此同时,包括国家烟草专卖局、国家市场监督管理总局、中国民用航空局、公安部等都曾出台过涉及“电子烟”法律属性的规范性文件,但都无法给出最权威的法律定性。由于属性不明,“电子烟”不仅导致监管空白,也给烟草专卖制度带来挑战。

  目前,有关“电子烟”的法律属性,主要有烟草产品、药品和消费品等数种观点,采取任一观点会导致不同的法律效果,并使得政府采取“松紧不一”监管思路。如果将“电子烟”视为消费品,则消费者可以在市场上自由购买,政府则对“电子烟”产品的质量、成分、消费者条件采取较为松散的条件限制。如果将“电子烟”视为烟草产品,则应比照传统烟草规定相应的成分、质量等,同时销售者应当取得烟草专卖许可的牌照。“电子烟”的吸食者有年龄下限,吸收场地也应受到限制,政府将从“电子烟”销售中获得较为丰厚的税收收入。如果把“电子烟”视为药品,则其应当“享受”如同药品般的严苛上市要求,即每个电子烟新品上市都必须经过繁琐的申报和审批流程,“电子烟”的成分、产品指标必须要有充分的临床数据佐证,生产销售的各个环节都要有严格的规定。正是由于目前对于“电子烟”的法律属性没有明文规定,导致任何一个政府部门都没有绝对充分的理由主张其对“电子烟”监管权的完全合法性。

  虽然我国在中央立法层面并没有关于“电子烟”法律属性的明确规定,但是主管部门发出的管理指令、地方政府的前瞻性立法乃至我国加入的国际公约,都能够为确定“电子烟”法律属性提供法律解释的逻辑线索。从《关于加强烟草专卖市场监管工作的通知》、《国家市场监督管理总局 国家烟草专卖局关于禁止向未成年人出售电子烟的通告》、《杭州市公共场所控制吸烟条例》、《烟草控制框架公约》等文件可以看出,把“电子烟”认定为“烟草制品”是大多数法律文件的倾向性意见。

  为了使“电子烟”的监管能够有更强的合法性,未来必须要完善《烟草专卖法》的相关条文。具体表现为修改《烟草专卖法》第二条,明确“电子烟”的烟草产品属性。虽然主管部门和地方政府的法律文件表达了赞同“电子烟”烟草属性的倾向,但这些倾向或者属于行政解释,或者仅局限于某一行政区域,缺乏法律位阶的最高权威性和效力范围的全国性。特别是作为通行全国的《烟草专卖法》,该法对于烟草领域的问题具有最高的解释效力。该法第二条对“烟草专卖品”进行了详细的罗列,但是并没有包括“电子烟制品”。这是时代发展导致的法条滞后现象,但客观上使得“电子烟”的监管存在法律空白,未来理当在第二条对“电子烟制品”的法律属性作出明确规定。而且根据我国行业主管部门的意见和地方政府的法律实践,参照其他国家的“电子烟”监管经验和国际公约规定的惯例,将“电子烟”纳入“烟草制品”的法律范畴是更为符合法理基础和行业需求的选择。

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